Las aduanas modernas han evolucionado significativamente durante las últimas décadas. Si bien tradicionalmente se concebían como organismos orientados principalmente a la recaudación tributaria, la creciente globalización económica, la expansión del comercio internacional y las nuevas amenazas a la seguridad han ampliado considerablemente sus funciones. Hoy, las administraciones aduaneras están llamadas a mantener un delicado equilibrio entre la facilitación del comercio legítimo y el ejercicio de controles eficaces que garanticen la protección de los intereses nacionales.
Este proceso de transformación ha sido impulsado por diversos factores. Entre ellos destacan la progresiva reducción de las barreras arancelarias tras la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el aumento exponencial de los flujos comerciales internacionales, los cambios tecnológicos que han revolucionado la gestión de la información y los desafíos de seguridad surgidos a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Estos acontecimientos hicieron evidente que los modelos tradicionales de control aduanero resultaban insuficientes para enfrentar los riesgos asociados a un comercio internacional cada vez más dinámico y complejo.
En respuesta a estos desafíos, la comunidad internacional impulsó el desarrollo de nuevos instrumentos normativos y operativos destinados a fortalecer la seguridad de las cadenas logísticas sin afectar innecesariamente el comercio legítimo. Entre ellos destacan el Marco Normativo SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), el programa Operador Económico Autorizado (OEA), el Convenio de Kioto Revisado para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros y el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC. Todos estos instrumentos convergen en un mismo principio: la necesidad de sustituir los controles generalizados por sistemas basados en la identificación, evaluación y tratamiento de riesgos.
La facilitación del comercio constituye uno de los pilares fundamentales de este nuevo paradigma. Su objetivo consiste en reducir costos, simplificar procedimientos y disminuir los tiempos requeridos para el despacho de mercancías. Sin embargo, la facilitación no puede entenderse como una reducción indiscriminada de controles. Por el contrario, requiere mecanismos que permitan concentrar los esfuerzos de fiscalización sobre las operaciones que presentan mayores probabilidades de incumplimiento, reservando procedimientos simplificados para aquellas consideradas de bajo riesgo.
Es precisamente en este contexto donde surge la Gestión Integral del Riesgo (GIR) como la herramienta fundamental para armonizar los objetivos de control y facilitación. La GIR permite que la administración aduanera adopte decisiones fundamentadas en información objetiva, reduciendo la discrecionalidad y optimizando la utilización de los recursos disponibles.
La evolución normativa en la República Dominicana
En la República Dominicana, el concepto de análisis de riesgo no resulta novedoso. Sin embargo, su consolidación como eje central de la gestión aduanera adquirió especial relevancia con la promulgación de la Ley núm. 168-21 de Aduanas y sus reglamentos de aplicación. No obstante, este desarrollo normativo tiene sus raíces en compromisos internacionales asumidos por el Estado dominicano durante años anteriores.
Uno de los antecedentes más relevantes se encuentra en el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA). Dicho acuerdo establece la necesidad de implementar mecanismos de administración de riesgos que permitan focalizar las inspecciones en operaciones de mayor riesgo y agilizar el despacho de aquellas consideradas de menor riesgo. Este enfoque responde a las mejores prácticas internacionales en materia de control aduanero moderno.
Posteriormente, la República Dominicana fortaleció este compromiso mediante la ratificación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC a través de la Resolución núm. 696-16. Este instrumento promueve expresamente la aplicación de sistemas de gestión de riesgos orientados a acelerar el levante y despacho de mercancías, reconociendo que la eficiencia del comercio exterior depende en gran medida de la capacidad de las administraciones aduaneras para aplicar controles inteligentes y selectivos.
Asimismo, mediante la Resolución núm. 119-12, el país ratificó el Convenio de Kioto Revisado, considerado uno de los instrumentos internacionales más influyentes en la modernización aduanera contemporánea. Este convenio dispone que los controles aduaneros deben limitarse al mínimo necesario para asegurar el cumplimiento de la legislación y reconoce la gestión de riesgos como mecanismo esencial para alcanzar dicho objetivo.
La Ley de Aduanas y la institucionalización de la GIR
La Ley núm. 168-21 incorporó formalmente estos principios al ordenamiento jurídico dominicano. Sus disposiciones reconocen el análisis de riesgo como una herramienta imprescindible para el control y la facilitación del comercio exterior, alineando la legislación nacional con los estándares internacionales más avanzados.
Posteriormente, el Reglamento General núm. 755-22 desarrolló el concepto de Gestión Integral del Riesgo, atribuyendo a la Dirección General de Aduanas un rol estratégico en la coordinación de los organismos públicos que intervienen en el control fronterizo. Esta función resulta esencial debido a que los riesgos asociados al comercio internacional trascienden el ámbito estrictamente aduanero e involucran aspectos sanitarios, fitosanitarios, ambientales, de seguridad nacional y de protección económica.
Bajo este modelo, las autoridades aduaneras y las instituciones paraduaneras deben desarrollar procesos coordinados para identificar, evaluar y mitigar riesgos asociados al comercio internacional. Esto requiere fortalecer el intercambio de información, desarrollar capacidades técnicas, implementar sistemas automatizados de análisis de riesgo y establecer mecanismos permanentes de monitoreo y evaluación.
La gestión coordinada de fronteras
Uno de los pilares fundamentales de la GIR es la Gestión Coordinada de Fronteras. Este enfoque persigue que todas las instituciones con competencias sobre el comercio transfronterizo actúen de forma armónica, evitando duplicidades, reduciendo costos y fortaleciendo la eficacia de los controles.
La coordinación implica compartir información de manera oportuna, homologar procedimientos, ejecutar inspecciones conjuntas cuando resulte necesario y evitar requerimientos documentales redundantes. Asimismo, demanda la realización periódica de evaluaciones destinadas a identificar obstáculos innecesarios al comercio y promover mejoras continuas en los procedimientos aplicables al intercambio internacional de mercancías.
Este modelo también contempla la armonización de horarios de trabajo, el uso compartido de infraestructuras y servicios comunes, la implementación de controles integrados y el establecimiento de puestos fronterizos de una sola parada. Estas medidas contribuyen a mejorar la eficiencia operativa, reducir costos logísticos y fortalecer la seguridad de las cadenas de suministro.
La Gestión Integral del Riesgo como eje estratégico
La Gestión Integral del Riesgo puede definirse como el conjunto de procedimientos destinados a identificar, evaluar, priorizar y tratar los riesgos asociados a la actividad aduanera y al tráfico internacional de mercancías. Su finalidad consiste en garantizar un adecuado equilibrio entre control, cumplimiento normativo, eficiencia recaudatoria y facilitación del comercio.
Este enfoque permite prevenir y mitigar amenazas vinculadas a mercancías, medios de transporte, contenedores, pasajeros, tripulaciones y operadores económicos, facilitando simultáneamente el despacho ágil de las operaciones de bajo riesgo. Asimismo, contribuye al uso eficiente de los recursos institucionales y fortalece la transparencia de los procesos de control.
La GIR exige la identificación permanente de riesgos que puedan afectar la seguridad nacional, la salud pública, la protección ambiental, la recaudación fiscal y la integridad de las cadenas logísticas. Por esta razón, requiere mecanismos de monitoreo continuo y sistemas de alerta temprana capaces de detectar amenazas antes de que produzcan impactos significativos.
Las mejores prácticas internacionales recomiendan que la coordinación de la gestión de riesgos vinculados al comercio exterior recaiga en la administración aduanera, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las demás autoridades competentes. Esta recomendación responde al papel central que desempeñan las aduanas en la supervisión del tráfico internacional de mercancías y en la articulación de los distintos actores que participan en el control fronterizo.
En una próxima entrega se analizará cómo la Gestión Integral del Riesgo se materializa en la práctica, los mecanismos de control utilizados por las administraciones aduaneras, las herramientas tecnológicas disponibles y los nuevos riesgos emergentes asociados al comercio internacional.
