En toda sociedad democrática, las personas toman decisiones confiando en que las reglas que les han sido comunicadas por las instituciones públicas serán aplicadas de manera coherente y razonable. Una empresa realiza una inversión, un ciudadano solicita un permiso, una organización desarrolla un proyecto o un servidor público ejecuta una actuación administrativa partiendo de la expectativa de que los criterios utilizados por la Administración no cambiarán arbitrariamente de un momento a otro.
En artículos anteriores hemos reflexionado sobre los desafíos que enfrenta la Administración Pública al momento de decidir en escenarios de incertidumbre y sobre los riesgos de una gestión excesivamente defensiva que, por temor a equivocarse, termina retrasando o evitando decisiones necesarias. Sin embargo, existe una dimensión igualmente relevante de este debate: la posición del ciudadano frente a una Administración que modifica sus criterios, altera interpretaciones previamente consolidadas o cambia las reglas bajo las cuales las personas organizaron legítimamente su conducta. Es precisamente en ese punto donde adquiere especial relevancia el principio de confianza legítima.
Aunque no suele ocupar titulares ni formar parte de los debates públicos más frecuentes, la confianza legítima constituye uno de los pilares del derecho administrativo moderno. Su finalidad es proteger a quienes han actuado de buena fe basándose en actuaciones, decisiones, autorizaciones o criterios previamente adoptados por la propia Administración Pública.
Este principio parte de una idea fundamental: el Estado debe actuar con coherencia. Cuando una institución genera una expectativa razonable mediante una actuación sostenida, una interpretación oficial o una decisión administrativa válida, no puede desconocerla posteriormente de manera abrupta sin ofrecer una justificación suficiente y sin valorar las consecuencias que dicho cambio producirá sobre los derechos e intereses de las personas.
La confianza legítima no impide que la Administración Pública evolucione. Ninguna institución está obligada a mantener indefinidamente decisiones equivocadas ni a ignorar nuevas realidades sociales, económicas o jurídicas. Gobernar también implica corregir errores, revisar políticas y adaptar actuaciones a contextos cambiantes. Lo que exige este principio es que tales modificaciones se produzcan dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad, transparencia y respeto por quienes confiaron legítimamente en las actuaciones previas del propio Estado.
Un ejemplo reciente
Un ejemplo reciente puede observarse en la implementación del nuevo Permiso de Salida de Menores 100 % digital, presentado por el Gobierno como parte de las iniciativas de simplificación administrativa y transformación digital. La medida procura reducir trámites presenciales, tiempos de espera y costos indirectos para las familias, incorporando mecanismos tecnológicos que permiten realizar el proceso de manera completamente electrónica.
Más allá de las valoraciones que pueda generar esta política pública, el caso ilustra un aspecto esencial de la confianza legítima: los cambios administrativos son necesarios, pero deben implementarse de manera previsible, comunicada y comprensible para los ciudadanos. La innovación institucional no solo requiere tecnología; también exige reglas claras, períodos razonables de adaptación y una adecuada gestión de las expectativas que la propia Administración genera.
Fundamento constitucional y legal
La Constitución de la República Dominicana concibe al Estado como un Estado Social y Democrático de Derecho, modelo que exige que el ejercicio del poder público se encuentre sometido a la legalidad y orientado a la protección efectiva de los derechos fundamentales. En ese marco, la seguridad jurídica no constituye una garantía abstracta, sino una condición esencial para la confianza ciudadana y para el adecuado funcionamiento de las instituciones.
Por su parte, la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo fortaleció significativamente esta visión al incorporar principios como la buena administración, la seguridad jurídica, la racionalidad, la previsibilidad y la tutela efectiva de los derechos de las personas frente a la Administración. Estos principios no representan simples declaraciones programáticas; constituyen auténticos parámetros que deben orientar la actuación de todos los órganos administrativos.
Relevancia práctica
La relevancia práctica de la confianza legítima se manifiesta cuando una institución modifica repentinamente los requisitos para acceder a un servicio, cambia criterios regulatorios que durante años había aplicado de manera uniforme o adopta interpretaciones contradictorias frente a situaciones similares. En estos casos, el problema no es necesariamente la existencia del cambio, sino la forma en que este se produce.
Las transformaciones institucionales son inevitables y, en muchas ocasiones, necesarias. Sin embargo, cuando los cambios se implementan sin reglas claras, sin períodos de transición razonables o sin una adecuada motivación, la incertidumbre termina trasladándose a los ciudadanos. Lo que para la Administración puede representar una modificación de procedimiento, para una persona o una empresa puede significar la alteración de decisiones económicas, inversiones, proyectos o expectativas legítimamente construidas.
La confianza legítima adquiere especial importancia en ámbitos como las autorizaciones administrativas, los procesos regulatorios, las contrataciones públicas, la actividad empresarial y la prestación de servicios públicos. En todos estos espacios, la previsibilidad de las actuaciones estatales influye directamente en la capacidad de las personas para planificar sus actividades y ejercer sus derechos con un mínimo de certeza.
La confianza como activo institucional
No debe perderse de vista que las instituciones públicas administran mucho más que recursos, competencias o procedimientos. También administran confianza. Y la confianza institucional constituye uno de los activos más valiosos para cualquier Estado democrático.
Una Administración Pública que actúa con coherencia fortalece la legitimidad de sus decisiones, promueve la seguridad jurídica y contribuye a una relación más equilibrada con la ciudadanía. Por el contrario, cuando los criterios cambian constantemente sin motivación suficiente o sin mecanismos adecuados de transición, se debilita la credibilidad institucional y se erosionan las bases sobre las cuales descansa el Estado de Derecho.
La confianza legítima no exige inmovilidad. Exige responsabilidad. No impide el cambio; reclama que el cambio sea razonable, transparente y respetuoso de las expectativas que la propia Administración ha contribuido a generar. Porque, en definitiva, la fortaleza de las instituciones no depende únicamente de su capacidad para decidir, sino también de la confianza que inspiran en aquellos a quienes están llamadas a servir.
